Birokrasi Indonesia 2012-2020

KOMPAS Sabtu, 24-02-1996. Halaman: 4

Oleh: Hermawan Sulistyo

SEJAK sekitar satu setengah dekade terakhir, diskursus kepolitikan nasional didominasi oleh pendekatan negara versus masyarakat sipil (state vis-a-vis civil society). Seluruh keprihatinan pengamat tercurah pada fakta, bahwa pemerintah, sebagai perwujudan negara, berada pada posisi yang terlalu kuat dalam berhadapan dengan masyarakat sipil. Suatu kondisi yang bukan sekadar dirujuk secara teoretis, melainkan juga diupayakan banyak pihak untuk diubah. Meskipun sulit memprediksi hasil upaya semacam ini, ada sejumlah indikator yang bisa dipakai untuk membayangkan apa yang akan terjadi pada birokrasi kita 16 hingga 20 tahun mendatang.

Salah satu elemen utama untuk membandingkan kuat lemahnya pemerintah vis-a-vis masyarakat sipil ialah kualitas sumber daya manusianya (SDM). Tidak dapat dipungkiri, para pejabat pemerintahan yang duduk pada berbagai posisi sebagai pengambil kebijakan (terutama pada skala nasional) dewasa ini berasal dari jajaran terbaik anak-anak bangsa pada masanya.

Pada puncak birokrasi, dengan mengesampingkan jabatan kepresidenan, duduk para menteri kabinet. Tentu saja posisi mereka merupakan jabatan politis. Sekalipun menarik (dan menentukan) untuk menganalisis kualitas SDM birokrasi dari jajaran menteri, tetap saja perhitungan utama harus diarahkan pada eselon-eselon di bawahnya. Mereka yang duduk mulai dari jabatan eselon I (muatan politisnya masih besar) hingga eselon III, bahkan IV. Merekalah birokrat karir.

Untuk masa sekarang, apalagi mendatang, birokrat karir yang mampu mencapai jabatan eselon I harus punya ijazah minimal sarjana (S-1). Sangat kecil kemungkinan yang pegawai negeri sipil (PNS) non-sarjana bisa meraih jabatan eselon I. Begitu pula berturut-turut hingga eselon III dan IV. Ini berarti, fokus perhatian harus ditujukan pada kualitas rekrutmen PNS sejak awal, yaitu pengisian golongan IIIa. Di bawah jenjang ini sangat sulit punya kans untuk mengisi posisi pengambil keputusan dengan cakupan nasional atau regional sekalipun.

Sementara itu, prospek ekonomi swasta dalam dua dekade terakhir ini begitu cerah sehingga memikat hampir seluruh bakat terbaik sarjana (S-1) yang dimiliki bangsa ini. Tanpa penelitian yang komprehensif, memang agak sulit menemukan angka pergeseran minat okupasi sarjana kita. Tapi, siapa pun akan mengakui, bahwa menjadi pegawai negeri sekarang ini adalah pilihan terakhir kalau pekerjaan di sektor swasta tertutup. Birokrasi sekarang ini melulu diisi oleh sarjana yang “kalah bertarung” memperebutkan pekerjaan di sektor swasta.

Sekalipun tak ada datanya, saya ragu bahwa dari 20 persen lulusan terbaik perguruan tinggi kita dewasa ini ada yang mau dan betul terwujud menjadi PNS. Kalaupun ada, mudah diduga mereka mengisi lowongan pada posisi nontradisional dalam jajaran birokrasi, seperti dosen, peneliti, atau lembaga penyiapan profesi khas semacam Sesdilu-nya departemen luar negeri. Dengan mudah pula kita merasakan, institusi yang dulu dianggap “basah” dan selalu menarik minat sarjana baru, seperti Pertamina, Departemen Keuangan, Pajak dan Bea Cukai, dan yang semacam itu, kini pun kurang lagi dilirik.

Akhirnya memang, kaum sarjana mediocre itulah yang mengisi rekrutmen PNS Golongan IIIa. Pada tahun 2012, atau 16 tahun sejak sekarang, mereka yang direkrut tahun ini akan mencapai Golongan IVa. Ini kalau karirnya lancar, dan setiap 4 tahun (masa kepegawaian PNS struktural) bisa naik golongan. Sebagian masih terseok-seok di Golongan IIIc dan IIId. Namun, dengan sebaran golongan semacam ini, mereka sudah mulai menduduki jabatan eselon IV hingga III.

Dalam jarak waktu 8 tahun (2012-2020), generasi sarjana ini akan mencapai Golongan IVa hingga IVc, yang memungkinkan mereka menduduki eselon lebih tinggi, sampai eselon I. Bisa dibayangkan betapa lemahnya kemampuan SDM birokrasi kita pada masa itu nanti. Tentu saja akan ada kontra argumen, bahwa untuk mencapai jenjang tersebut, mereka sudah menjalani sekian kali proses upgrading, yang antara lain melalui berbagai kursus, seperti Suslapa dan “sus-sus” yang lain.

Namun, apalah artinya itu dibanding kepesatan proses serupa yang berlangsung di luar struktur birokrasi. Siapa pun tak mungkin menyangkal sifat inertia (kelembaman) birokrasi. Apalagi dibandingkan sektor swasta, yang jelas selalu berpacu dalam soal ini. Sudah bukan rahasia lagi, bahwa anggaran pendidikan bagi PNS dan litbang departemen selalu dalam porsi terendah dibanding alokasi untuk sektor-sektor lain.

Implikasi

Apakah implikasi kondisi tersebut? Pertama, kelembaman birokrasi akan meningkat. Kualitas pelayanan publik akan berkurang. Lebih jauh dari itu, pemerintah tak lagi bisa diharapkan tetap dalam posisi avant garde pembangunan. Jargon “pemerintah sebagai agen pembangunan” yang populer sejak dua setengah dekade yang lalu akan semakin sulit terpenuhi. Apalagi PNS  memang tidak dirancang untuk menjadi pelayan masyarakat (civil servants). Sesuai dengan motonya, “Abdi Negara,” potensi PNS harus dibaktikan kepada  negara, bukan masyarakat.

Kedua, berkaitan dengan implikasi pertama, merapuhnya etos kerja PNS. Kesadaran sejak awal, bahwa menjadi PNS adalah pelabuhan terakhir yang sangat aman bagi mereka yang tak mau dan tak mampu bertarung melawan badai kompetisi di luar birokrasi justru akan semakin mengentalkan proses inward-looking dalam pembentukan semangat korps. Penampakan luar implikasi kedua ini mirip yang pertama, tetapi bisa pula berupa mengendornya elan pengabdian. Dalam bahasa lebih lugas, muncul kemungkinan lebih besar bagi tumbuhnya semangat korupsi. Suatu kondisi yang dapat dimaklumi, karena semakin menggodanya perbandingan dengan kelaikan hidup dari sumberdaya sektor swasta.

Rasanya tidak berlebihan mendeteksi kecenderungan serupa dalam hal rekrutmen perwira ABRI. Di luar jalur wamil (wajib militer) yang merekrut  perwira dari kalangan sarjana baru, jalur tradisional untuk perwira seluruh  angkatan, AKABRI, menghadapi persoalan serupa. Sekali lagi, tetap ada anomali dari pola umum rekrutmen “bukan putra terbaik” bangsa ini untuk masuk ke lembaga pendidikan semacam itu. Kasus pemalsuan rapor dan ijazah pada beberapa taruna Akabri baru-baru ini sulit dibayangkan terjadi dua puluh tahun yang lalu.

Gambar buram ini dapat berubah, jika pengisian eselon I sampai IV nanti terutama oleh PNS nontradisional seperti dosen atau peneliti. Namun, muncul persoalan lain. Berapa banyak tenaga mereka mampu mengisi struktur tersebut? Lebih jauh lagi, apakah ada jaminan menjadi birokrat pada tahun 2012-2020 masih sama menarik-nya seperti menjadi pejabat pemerintah pada masa kini? Peluang perolehan material di sektor swasta sekarang pun sering lebih menarik ketimbang jabatan di pemerintahan. Lihat saja kasus-kasus “dosen  ngobyek,” atau peneliti yang menjadi “tukang intelektual” (meminjam istilah Gus Dur).

Kebijakan antisipatif lain bisa dilakukan, yaitu dengan mentransformasikan sifat jabatan birokrasi menjadi profesional. Inilah yang  dilakukan Lee Kuan Yew di Singapura, dan yang diajukannya sebagai resep perbaikan kualitas birokrasi Indonesia. Namun, dengan jaring-jaring birokrasi seperti sekarang, agaknya sangat sulit menerapkan resep ini tanpa  mengguncangkan tatanan ekonomi-politik yang sudah ada. Kecuali dilakukan secara bertahap, sejak sekarang, resep ini hampir mustahil diterapkan pada  tahun 2012-2020.

Pada tataran teoretis, para pengritik terhadap kuatnya negara dan lemahnya masyarakat sipil tampaknya harus mengkaji ulang keyakinan mereka  nanti pada periode 2012-2020. Gosip politik dan diskursus teoretis pada masa itu akan berlangsung sebaliknya, yaitu bagaimana memulihkan kekuatan negara  dan mengendalikan kekuatan sektor swasta (yang tak lagi memerlukan kolusi demi kehidupannya).

* Hermawan Sulistyo, fellow pada Program for Southeast Asian Studies, Arizona State University, Amerika Serikat.

Advertisements